Traité international contre la pollution plastique : quels enjeux ?

19.06.2023

Le 29 mai 2023 s’est ouverte la deuxième session du Comité intergouvernemental de négociation (CIN) pour un traité international contre la pollution plastique au siège de l’Unesco à Paris.

De quoi parlons-nous ?

Le 2 mars 2022, la cinquième Assemblée des Nations Unies pour l’environnement (Anue) réunissant 175 pays à Nairobi a voté la résolution 5/14 « Mettre fin à la pollution plastique : vers un instrument international juridiquement contraignant » ouvrant la voie à un traité mondial de lutte contre la pollution plastique.

À cette occasion, un CIN a été créé afin de rédiger et de ratifier un « instrument international juridiquement contraignant » sur la pollution plastique d’ici 2024. Il s’est réuni pour la première fois à Punta del Este (Uruguay) du 28 novembre au 2 décembre 2022. Cependant, lors de cette première session, les pays ne sont pas arrivés à se mettre d’accord sur l’organisation des discussions.

Pour autant, fin 2022, le Centre international de droit comparé de l’environnement (CIDCE), ONG internationale de juristes de l’environnement, a soumis des suggestions préliminaires sur les points essentiels qu’une telle convention devrait englober. Le mois suivant, le CIDCE a constitué un groupe de travail composé d’experts en droit de l’environnement, provenant de 24 pays différents, afin de préparer collectivement des propositions détaillées sur le contenu de la future convention, en appui au processus de négociation en cours à travers le CIN.

Le 31 janvier 2023 une réunion a été organisée par le CIN afin que les parties prenantes puissent présenter leurs propositions.

Par ailleurs, lors du sommet du G7 à Sapporo (Japon), mi-Avril 2023, les ministres de l’Environnement ont annoncé vouloir réduire à néant « la pollution plastique additionnelle en 2040 ». Mais ces ambitions sont diversement considérées selon les États.

Depuis la présentation du projet de convention, le CIDCE a transmis au secrétariat du CIN une fiche sur les « points essentiels que la convention sur les plastiques devrait englober ». Des sous-groupes thématiques composés par différents experts au niveau international ont ainsi préparé six rapports pour la deuxième session de Paris à savoir :

Structure, préambule
Objectifs, définitions, champ d’application
Principes, obligations fondamentales
Production, utilisation, pollution, déchets
Commerce international
Information, éduction, coopération internationale, mise en œuvre

Un option paper du CIN de 35 pages classe, en douze chapitres, 150 propositions qui peuvent être scindées en deux grandes catégories :

Stopper la production de plastique : mesures de réduction de la production et diverses interdictions, options les plus âprement débattues.
Mesure de réduction des fuites dans l’environnement : les options visant l’aval du cycle de vie des plastiques ne font pas toujours l’unanimité, mais un certain nombre devrait décrocher les faveurs des négociateurs.

Par ailleurs, les options évoquées abordent notamment le sujet de la pollution plastique par le biais du contrôle des rejets de microplastiques dans l’environnement. Cet aspect fait particulièrement échos à la récente pollution aux GPI que les côtes françaises ont subis.

Plage de Penmarc’h, Décembre 2022
(Source : Vigipol)

La deuxième session du CIN à Paris du 29 mai au 2 juin 2023

Samedi 27 mai 2023, la France a organisé un sommet avec les ministres et représentants d’une soixantaine de pays afin de donner de l’élan aux négociations. Ainsi, cette semaine, c’est plus de 1 000 négociateurs de 175 pays qui se réunissent à Paris pour entamer la deuxième session du CIN pour un traité international contre la pollution plastique.

Objectifs de la deuxième session du CIN

L’objectif poursuivi cette semaine ne portera pas sur la rédaction du traité en tant que tel mais devra déterminer les règles de gouvernance de celui-ci. Le but est d’avoir, lors de la prochaine session de négociation, en novembre 2023, un brouillon de texte entre les mains. Pour y parvenir, la France a fixé un objectif : les négociateurs doivent repartir de Paris avec un accord de principe sur le caractère contraignant du futur traité.

Sur le fond, l’ambition de la France, de l’UE et des 56 pays de la coalition de la High Ambition Coalition to End Plastic Pollution (HACEPP) est d’avoir un accord contraignant le plus large possible, c’est-à-dire qui couvre l’ensemble du cycle du plastique, avec des mesures contraignantes et des objectifs intermédiaires sur les différents volets : limiter la consommation et la production de plastique, promouvoir une économie circulaire, et assurer une collecte, gestion et un recyclage des déchets de plastique.

Forces en présence

Les négociations actuelles doivent beaucoup à la Norvège et au Rwanda qui président la HACEPP, dont fait partie l’UE, la France, le Canada, le Chili… Une coalition de 56 pays qui comprend aussi de nombreux États africains et Sud-américains, rebattant les cartes géopolitiques traditionnelles des négociations environnementales Nord-Sud.

Toutefois, d’autres nations se montrent plus réticentes, insistant sur le recyclage et une meilleure gestion des déchets. C’est notamment le cas de la Chine, des Etats-Unis, de l’Arabie Saoudite et plus généralement des pays de l’OPEP (Organisation des Pays Exportateurs de Pétrole) qui entendent protéger leur industrie pétrochimique.

Par ailleurs, étaient présents lors de ces négociations des ONG (Surfrider Foundation Europe, Zero Waste France, ClientEarth), la Fondation Tara Océan, mais aussi des représentants des entreprises du secteur du plastique, au grand regret des défenseurs de l’environnement.

Enjeux des négociations

Le premier enjeu des négociations est de définir les procédures de vote pour l’adoption du traité : adopter à la majorité ? si oui, avec quelles modalités ? ou à l’unanimité ? ce qui reviendrait à donner un droit de veto aux moins ambitieux et vider le texte de sa substance.

Le second enjeu est de tenir les délais alors que certains opposants au traité pourraient tout tenter pour proroger les négociations.

Enfin, les négociations de Paris doivent permettre de s’accorder sur un objectif global, et sur le niveau de contrainte du traité, autrement dit sa structure. Le caractère contraignant du futur texte n’est pas complètement acquis et la notion de contrainte juridique fait l’objet d’interprétations diverses tout comme la forme du futur traité :

L’UE, des pays africains et d’Amérique latine, soit environ une cinquantaine de pays, souhaitent un accord ambitieux et contraignant dès 2040
Les États-Unis semblent favorables à un accord international, mais sans contrainte
Les Émirats arabes unis et l’Arabie Saoudite, ne sont pas en faveur d’une limitation de la production car, selon eux, une partie des polymères pourrait être recyclée

Selon la note officielle du CIN, listant les diverses possibilités d’accords contraignants possibles, sur la base des accords multilatéraux sur l’environnement existants, deux types d’accords sont possibles :

Une convention spécifique qui fixerait des obligations fondamentales ainsi que certaines mesures de réglementation. Ces dispositions, qui constituent le corps de l’accord, pourraient être précisées et complétées par des mesures de réglementation supplémentaires inscrites dans des annexes qui feraient partie intégrante de l’instrument.
- Cet outil est le plus fréquemment utilisé car il peut s’adapter facilement aux changements ou besoins des parties. Il a donc les faveurs des États les plus ambitieux, comme ceux de l’UE car le recours aux annexes permet d’adapter la contrainte pas à pas, au fil de négociations régulières, et cela plus rapidement et plus facilement qu’en révisant le texte principal de la convention.
Une convention-cadre assortie d’instruments juridiques distincts adoptés séparément : ici les obligations feraient donc l’objet de plusieurs textes et les États pourraient adhérer à la convention-cadre sans pour autant ratifier les textes suivants (Modèle des négociations climatiques avec la Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques de 1992 assortie du Protocole de Kyoto (1997) et de l’Accord de Paris (2017)).
- Cet outil permettrait aux États d’aborder le problème par étapes. Les négociateurs peuvent s’entendre sur une base minimale, tout en commençant à apporter des réponses avec des mesures volontaires.

Bilan des négociations

La deuxième session du CIN s’est achevée le vendredi 3 juin 2023 et a réuni les délégations de 175 pays ainsi que de nombreux représentants de la société civile.

Un compromis a pu être trouvé pour avancer sur les débats de fond (objectifs, mesures et architecture institutionnelle) et faire émerger de premiers éléments de convergence. Le CIN a donné mandat à son président de rédiger une version préliminaire du traité en amont de la troisième session de négociation qui se déroulera en novembre à Nairobi, permettant ainsi au processus de suivre son cours. C’est cette version préliminaire du traité qui sera travaillée, affinée et débattu au fil des prochaines sessions de négociations.

Cette session de négociation a permis de remplir les objectifs suivants :

élire les dix membres du bureau du comité de négociation, ce qui n’avait pas abouti lors de la première session, organe indispensable à la poursuite des négociations ;
débattre des objectifs et contours du futur traité, sur la base des 12 obligations identifiées par le Programme des Nations unies pour l’environnement (PNUE) ;
recueillir les vues des États sur l’architecture institutionnelle du futur accord, incluant les mécanismes financiers de mise en œuvre, les modalités de coopération entre les futurs États parties et le cadre d’évaluation des progrès globaux et nationaux dans l’atteinte des futurs objectifs ;
obtenir un mandat pour que le président du CIN, Gustavo Meza-Cuadra Velásquez, rédige un premier jet du traité d’ici la troisième session de négociations ;
désigner les pays hôtes des trois prochaines sessions de négociation : le Kenya, le Canada et la Corée du Sud, et identifier les candidats pour l’accueil de la conférence d’adoption du futur accord (prévue pour se tenir en 2025).

La HACEPP compte désormais 58 pays contre 53 au début de la semaine de négociations. Soucieux d’obtenir un traité le plus ambitieux possible, les pays membres dont la France, ont été particulièrement moteur dans les discussions, et continueront à l’être dans les prochaines sessions de négociations.

Bérangère Couillard, secrétaire d’État à l’Écologie, se félicite des objectifs obtenus qui permettront de débuter les futures négociations de novembre à Nairobi avec une base solide pour continuer de converger vers un traité mondial ambitieux contre la pollution plastique.

D’après Christophe Béchu, ministre de la Transition écologique et de la Cohésion des territoires, les négociations ont mis trois jours pour réellement entrer dans le vif du sujet. Et Greenpeace précise que « Les négociations de cette semaine montrent clairement que les pays producteurs de pétrole et l’industrie des énergies fossiles font tout ce qui en est leur pouvoir pour affaiblir le traité et retarder le processus » en référence aux manœuvres de certains pays, comme ceux du Golfe, la Chine, le Brésil, l’Inde et les Etats-Unis. Toutefois, d’après le Ministre, il semblerait que le Brésil et les Etats-Unis, qui avaient débuté la semaine sur des positions très dures, auraient évolués vers des positions plus constructives.

Pour ministre de la Transition écologique, « l’une des bonnes nouvelles est qu’aucun pays ne s’est opposé à ce qu’on dise qu’il y a des plastiques plus dangereux pour l’environnement que d’autres, et que le principe d’une interdiction (de certains de ces plastiques) pouvait être posé ». Par ailleurs, il rappelle l’importance que les discussions et la négociation internationale se poursuivent entre cette session et la suivante au Kenya. Les États membres de la HACEPP sont décidés à poursuivre les négociations d’ici novembre afin de ne pas laisser aux pays les plus réfractaires le soin de jouer la montre.

Suites

Cette deuxième session sera suivie par une troisième réunion en novembre 2023 à Nairobi puis de deux autres en 2024. La signature de l’accord, sous l’égide des Nations unies, est espérée au printemps 2025 en Équateur lors d’une conférence diplomatique.

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